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十年前(1995),在平静的北大校园里,发生了“北大交火事件”;十年后(2004),在网络发达的社会中,掀起了波澜起伏的“郎咸平旋风”。两次交锋的中心话题都是国企产权改革。我们如何评价这两次争论?十年前的争论对国企改革产生了哪些实际影响?而现在这场争论对中国未来的国企改革何去何从,我们能做哪些推测?本文首先概述两次事件的主要内容,然后比较其中争论的焦点,澄清某些概念,最后是反思。
一、“北大交火事件”和“郎咸平旋风”概述
1995年6月6日,在北大中国经济研究中心,林毅夫与张维迎就国企改革问题展开了一场激烈的辩论,被外界称为“北大交火事件”。其后两人都有系列文章发表,系统阐述各自的观点。许多经济学家也参与了这次讨论。
林毅夫认为国企制度是在资金稀缺状况下优先发展重工业的发展战略而内生出来的。国企改革起点应在于剥离其战略性政策负担和社会性政策负担,硬化预算约束,创造公平竞争的市场环境。国有产权归属是清楚的,国有企业公司化改革后,面临同样的委托-代理问题,竞争的市场环境可以为政府提供有效的经营管理信息。
张维迎从现代企业理论出发,强调企业剩余索取权和控制权对称安排的重要性。他认为负责经营决策的人应该享有剩余索取权和控制权,让真正承担风险的资产所有者选择经营者,优先成为企业家,才能保证真正有经营能力的人占据经营者岗位。当一个经济中不允许个人成为财产所有者时,就等于失去了判断有经营才能的可靠信息。国企改革的出路是民营化,将企业中的国有资本变成债权、非国有资本变成股权。
“郎咸平旋风”是今年8月份以来,由郎咸平挑起的关于“国有资产流失和国企改革方式”的社会大讨论。凭借强劲的网络传媒,参与讨论的既有著名经济学家,又有普通平民百姓,讨论的内容有着广泛的社会影响。这次讨论者的立场截然分成两派:一派认为国有资产流失严重,国有企业产权改革应该慎重;另一派认为国有资产流失是存在的,但总的来说,国有企业改革给整个社会增加的财富远远大于损失,国企产权改革不能停下或放慢。前者以郎咸平和秦晖为代表,后者以张维迎和周其仁为代表。
郎咸平以国内几个改革成功的典型“明星企业”为案例,认为国有资产流失严重是因为国有企业产权改革改错了方向,民营企业或国企经理利用法律缺位和制定价格的特权合法侵吞国有资产,形成了一个“民进国退”的现象,造成国有资产大量流失,这种现象应该制止。国企是全体公民的,而不是某个经理的,国企经理是国企的保姆而不是主人,因此,建立职业经理人信托责任制度是国企改革的核心。
周其仁认为经济资源在法律上界定的所有权与事实上所有权并不总是一致的,名义上属于国家所有的财产事实上却被私人实际占有。造成国有资产经营效率低下的原因是国有资产事实上的所有者缺位,它是国有企业信托责任缺失的根源。在委托人的缺失前提下,主人与保姆的问题也就无从谈起了。因此,在当前的市场环境下,解决国有企业问题应该采取分类改革的办法,其目的是逐步明晰企业产权实际所有者。
郎咸平于2004年9月17日挂起停战牌,终止国企改革大讨论,“郎咸平旋风”渐趋平息。
二、比较:对产权的不同理解
纵观两次争论,上一次集中在理论层面上深入探讨国企这种现状是由什么原因造成的,这一次则集中在国企产权改革过程中是否存在国有资产流失。两次辩论的焦点最后都对准在国有产权是明晰还是模糊?其主体是缺位还是在位?
有人认为国有企业的资产属全民所有,产权界定与归属一清二楚,国企股份制改革与一般的股份制企业一样,面临同样的委托———代理问题,解决这个问题的关键是创造公平合理的市场竞争环境,降低代理成本(林毅夫,1995,1997,2004),建立职业经理人信托责任制度(郎咸平,2004)。有人却认为国有企业产权模糊,产权主体虚置,国有产权主体整体没有行为能力(张维迎,1995,1999,2004),国家仍然是一个代理者,国企股份制改革根本就不是委托———代理问题(周其仁,2000,2004),国企改革首先是确立以自然人为基础的微观产权主体(周其仁,2000),是改革所有制,否则,国企的公司治理改革就是“在马背上画白条条冒充斑马”(张维迎,1995,1999)。
为什么会出现如此截然相反的观点?我们认为,根本原因是不同的人对产权的理解角度不一样。
(一)法律上的产权与事实上的产权
认为国有资产属国家所有、全民所有,产权界定与归属一清二楚,这是从法律规定角度讲的。但是,由于国家、全民是一个整体抽象的概念,并没有实际行为能力,国有资产的实际使用,必须落实到具体的组织和个人,这即是国有资产事实上的产权。国有资产所有者缺位,实质上是指这些组织或个人本身也是一个代理者,而不是主人或委托人,真正的主人或委托人是每个公民。由于国有产权是集体产权,虽然每个公民在这个集体中有一份属于自己的财产,但是并没有一份明确可分割的、能自由转让的所有权。一旦不可转让,即使某个公民(主人)有不同意见,他也没有退出权。主体对“物”(国有财产)的产权,是对“物”的权利,而不是“物”本身,而其最根本的权利———转让权被否定后,主人对代理人的约束将不可置信,导致名义上属于每个公民的财产,实际上却可能被某个利益集团或个人所操纵,最终的结果是法律上的产权与事实上的产权大相径庭。
(二)财产所有权与企业所有权
人们通常讲的产权是指财产所有权而不是指企业所有权,企业所有权是指企业的剩余索取权和控制权,国有企业首先是指国有企业的财产属国家所有(即使对于这一点,我们已在前面以法律上的财产权与事实上的财产权不一致,说明国有财产实际上也被个人所操纵)。企业所有权是否属于国家,对于国有股份制企业来说,即为企业所有权是否属于股东。由于国有企业“股东”身份的特殊性和国企体现社会主义经济性质的特殊性,使这个问题的讨论错综复杂。
根据现代企业理论,企业是一组不完全契约的集合。企业的契约性质说明企业本身是没有所有者的(张维迎,1999;周其仁,1996),有的只是参与契约各方的权利和义务;企业契约是不完全的意味着有一部分权利和义务不可能在签约时就规定得一清二楚,这部分无法事先清楚界定的权利与义务被定义为企业的剩余索取权和控制权,即企业所有权。从承担企业经营最终损失风险的抵押能力上看,股东应该拥有企业所有权(张维迎,1999);从及时处理不确定问题的能力、创造消费者认可的价值上看,企业家应该拥有企业所有权(周其仁,1996,2000),或企业的人力资本所有者拥有企业所有权(方竹兰,1997);第三种观点是前两种观点的折衷,认为在不对称的信息条件下,最后博弈的结果是两者共享企业所有权或是状态依存权(杨瑞龙,周业安,1997)。
如果市场是充分竞争的,具有完全信息,没有交易成本,企业所有权属于谁并不重要。但是,市场交易必有交易成本,企业所有权的具体配置要依据企业所处的生存环境(包括企业内部环境和外部环境)而定,使企业的剩余索取权与控制权尽可能的对称,降低股东与企业经理之间的代理成本。但是,在理论上我们必须清楚地区分“组织租金的创造和分配”与“风险承担和控制”是两件不同性质的事(杨瑞龙,杨其静,2001),否则就会简单地把企业所有权混同于财产所有权。
对于国有股份制企业(其他国有企业可作同样类比),如果股东享有企业所有权,政府作为国有企业股东(全体人民)的代理人,法律上无权享有企业所有权。但是,每个公民没有退出权,也可以搭便车,国有企业事实上的剩余控制权由政府拥有,在没有剩余索取权的激励下,其投票权很可能是廉价投票权,甚至有时与经理一起侵蚀股东的利益。如果由国企经理持有企业所有权,当国企承担非经济任务时,国企经理就有了利用国家权力谋取个人利益的途径,林毅夫的论证和东欧等国的改革实践证实了这些事情的发生,秦晖(2004)所说的“先减员增效、后就业优先”的逻辑和郎咸平(2004)认为的“法律缺位下的合法及制定价格的特权”就会有其“合理性”。
(三)人力资本产权与物质资本产权
从静态看,产权是主体对资产拥有的排他性权利,不仅包括对物的财产所有权,而且包括依附在人身上的人力资本所有权。国有企业实际上是指初始投入企业的物质资产名义上属国家所有。但是,组成一个企业,不仅需要物质资本的投入,更需要人力资本的投入。不能因为物质资本是国家所有,企业就属国家所有,这显然是不同的概念(即混淆了财产所有权与企业所有权)。国有企业产权改革,不仅是因为国有企业的物质资本产权模糊(即前面讲的事实上的产权与法律上的产权不一致),更是因为人力资本产权天然的私有特性(周其仁,1996)。
在公有制社会中,虽然一切有形的或无形的财产可以属国家所有,但是依附在个人身上的劳动能力和学习能力———人力资本,天然属于个人。人力资本天然私有的产权特征,使之可以在产权残缺发生时,以迥然不同于非人力资本的方式作回应(周其仁,1996)。在计划经济年代,这种回应是创新不足,经济增长速度缓慢;在市场经济中,这种回应是国有企业亏损,经济效益下降。国企产权改革从根本上讲,是承认和尊重个人拥有人力资本产权,承认和尊重人力资本产权可以转化为非人力资本产权(周其仁,2000),最终建立人力资本产权与非人力资本产权之间相互转化的产权制度。
人力资本与物质资本相互转化的产权制度建设,本质上就是企业所有权制度建设。现代企业理论把企业视为一系列契约的组合,是人力资本与非人力资本的一个特别合约(周其仁,1996),也是个人之间交易产权的一种方式(张维迎,1997)。当资产进入与他人资产发生交互关系的企业契约之中时,在契约中约定的每个资产所有者所承担的责任和享受的权利实际就是人力资本产权与物质资本产权相互转化的具体制度安排。是人力资本所有者或者物质资本所有者单独拥有企业所有权、还是两者共享,应该由产权主体在自由契约阶段商定,其他人无权干预。
计划经济下的国有企业否定了人力资本产权,实际上也就否定了以自然人为基础的物质资本产权。而企业作为一种契约,其隐含的前提是签约人必须对自己投入企业的要素(包括实物资本和人力资本)拥有明确的产权,没有产权的人是无权签约的。从这个意义上讲,过去的国有企业根本不能称为市场中的企业。难怪日本经济学家小宫隆太郎在刚改革开放参观中国时说,“我的印象是,中国不存在企业,或者几乎不存在企业。”在过去一切公有的前提下,通过行政权威、计划建立起来的国有企业,没有一份原始契约,没有可追溯的最后所有人,这种企业无法在市场上自主交易。市场经济是交易经济,清楚界定的个人产权是市场交易的前提,只有产权主体在市场上自由交易,才能降低交易费用,发挥市场纠正企业出错的功能,“自负盈亏”中“自”才会真正落到实处。
(四)产权首先是权利(ｒｉｇｈｔｓ)而不是权力(ｐｏｗｅｒ)
产权是主体对客体的权利(ｒｉｇｈｔｓ),也意味着这个权利的获得首先要正确,否则进入交易的产权将得不到社会其他人的尊重,这即是秦晖和郎咸平(2004)讲的“进入市场经济时的产权(及其他相关权利)初始配置的公正性问题”或“起点公正问题”。在传统公有制基础上的国企产权改革,要求把一切归公的公共产权转化为以自然人为基础的私人产权,在没有原始契约的条件下将变得极为困难。法律缺位下的合法占有国有资产和企业自己制定价格的特权,是在位者凭借权力(ｐｏｗｅｒ)获取私人产权的两种方式,起点可能就不公正,这种方式形成的私人产权必然引起其他公民的不满。尤其在过去赶超战略下积累起来的国有企业,是很多人牺牲了个人利益转化而成的,如果在改革中不考虑他们的得失,显然不合情理。林毅夫(1995,1997,2004)一直强调的剥离政策性负担,创造公平合理的市场竞争环境实际上即有这个道理。
产权作为个人谋取收益的社会性制度约束,界定的目的是为了交易,没有主体的“产权”是无法交易的。但是,如果初始的权利界定不正确,产权主体在交易过程中的行为和权力就会发生扭曲,法治的约束力必将下降。
(五)国有企业产权改革的案例:ＴＣＬ改制
ＴＣＬ改革模式是郎咸平批评的重点,周其仁却认为它是精彩的合约,值得学习,原因何在?这跟我们前面分析的产权认识角度有关。ＴＣＬ产权改革的主要内容是:惠州市人民政府与李东生为首的经营班子签订合约,由他们负责经营企业;以李东生为首的高管要为掌控ＴＣＬ支付一笔抵押金,李东生个人为50万;ＴＣＬ每年的税后利润,在管理层与政府之间分成,管理层分得的利润不能拿回家消费,而是变成个人在公司的股权(周其仁,2004)。
根据前面的论述,ＴＣＬ改制案例有以下几点启示:在政府的物质资本与李东升等人的人力资本之间建立了一个关系合约,改革的重点是增量———企业所有权的分配;分清了企业所有权与财产所有权之间的关系;分清了资产损失的风险抵押功能与企业组织租金创造之间的关系;抵押、利润不能消费,防止了企业家的机会主义;建立了物质资本向人力资本转化的制度,具体体现在公司治理结构安排上;没有超经济任务,所处的行业是典型的竞争性行业。
不能解决的问题是:惠州市人民政府是代理者,不是所有者,这个合约会变成政府官员与企业经理共同侵犯公民财产,我们如何监督和激励政府的行为,尤其是非经济行为?政企如何分开,价格(利润分成比例)何谓公允?这即是郎咸平讲的法律缺位、自定价格的国有资产流失问题。更为麻烦的是如果企业经营失败了,李东升那一点资产也是不够赔的,人们可以说这是资产流失,而企业经营失败是市场经济的常态。特别是大型国有企业往往有超经济任务,凭借行政权力获取垄断地位,如何考核这种企业的经营行为非常困难。
但改革的办法并不能是郎咸平所说的经理变保姆,因为这种办法永远改变不了国有资产主体缺位的局面。尤其在我国市场经济进一步深化进程中,企业家判断性决策越来越重要,企业家拥有企业所有权将成为未来市场经济发展的趋势。只有逐步建立人力资本向物质资本转化的制度,使物质资本属于自然人,在此基础上,通过市场自由契约,自由竞争,才会真正起到激励与约束企业家的目的。
三、反 思
在一切公有的传统经济体制下,如何内生出以自然人为基础的产权主体,实际上就是国企产权改革的实质。林毅夫(1995,1997,2004)、郎咸平(2004)和秦晖(2004)主要从市场宏观经济环境角度,认为物质资本产权要进入市场交易,其来源首先要公正或正确(ｒｉｇｈｔ),否则人们在心里会根本不承认这种物质资本产权,市场交易秩序也就无法建立。周其仁(1996,2002,2004)和张维迎(1995,1999,2004)则从微观角度,希望通过增量改革和企业所有权制度创新,建立人力资本与物质资本相互转化的产权制度。在文章的最后部分,我们结合过去国企改革的实践和目前的经济环境,对这两次国企改革争论进行反思,并提出我们的一些看法。
(一)社会性政策负担与战略性政策负担问题
林毅夫等人在两次国企改革争论中始终坚持只有剥离政策性负担才能谈国企产权改革。剥离社会性政策负担已经形成共识,并且正在改革中进行,国家“十五计划纲要”明确提出建立独立于企业的社会保障体系。至于战略性政策负担,是从资源禀赋、比较优势角度提出的。由于过去的赶超战略,造成许多国有企业资本过于密集和大量冗员并存,这些企业在市场竞争中没有自生能力(林毅夫,2002)。如何在改革过程中维持这类企业中工人的再就业,就成为政府改革国企的首要目标。过去的办法是通过国有银行垄断资金供应渠道支持这类企业继续运营,但由于连年亏损形成的财政赤字压力迫使国家必须转变改革方针,国有银行股份制改革和国有企业战略性重组顺应了这种发展趋势。战略性重组的指导方针是抓大放小、强调国有经济控制力。现在国企改革的重点是国有大中型企业,我们认为未来的国企改革,在宏观层面上,首先要对国有企业准确的定位,其核心是不能把国企作为国家实行宏观调控的经济手段或执行产业政策的工具。如果国家的发展战略是建立在本国资源禀赋基础之上,国家的产业政策就是起到弥补市场失效的作用,国家没有必要通过国企的办法达到引领产业发展的目的,这样的企业是有自生能力的(林毅夫,2002)。况且,国企+产业政策的模式,政府既是产业政策制定者,又是执行者,结果使产业发展都变成了政府的责任,产业政策对企业基本上失去了引导作用,企业对政府政策的市场检验和纠错的功能就失去了,这会破坏整个经济的微观基础(张志华等,2004)。中国过去的赶超战略加国有经济的发展模式,形成国企巨额的战略性政策性负担,原因即在于此。
(二)国有企业经理:是主人还是保姆
张维迎和周其仁始终强调经理在企业经营发展过程中的杰出才能,认为他们的经营能力是企业能够替代市场的根源。一个企业能否经营得好,关键看有没有一个企业家在位。而要培养市场中的企业家,一定要给企业家分享企业所有权,否则就会出现常见的“59岁现象”。由于没有事实上的主人,国有物质资产的所有者对其实际经营者(政府代表或经理)很难进行有效的监督,结果保姆变成了主人。我们认为,要彻底改变这种被动局面,就必须在改革过程中逐步形成以自然人为基础的产权主体,由个体在市场上自由契约、自由选择,这样才会展开名副其实的市场竞争,激励和约束各个行为主体。不进行产权改革,物质资本没有实际的主体,讨论主人或保姆是没有意义的。
(三)产权改革与公司治理的关系
要重塑以自然人为基础的产权主体,就必须承认重建人力资本与物质资本相互转化的产权制度,承认个人可以拥有生产资料。这种改革思路已经体现在国企产权改革进程中。宪法的修订、国资委的成立、企业经理绩效考核等一系列重大改革措施正在发挥作用。我们认为这种国企产权改革突破点是国企公司治理制度创新。说它是创新,是因为要通过国企公司治理制度安排实现国企产权改革。它的困难也在这里:不进行产权改革,政企不分和国有产权没有退出权就永远无法改变,公司治理机制依旧无法形成;而要建立有效的公司治理机制,就要突破原有的国有产权性质。这与西方英美等国的公司治理问题有本质的不同,因为这些国家的公司治理制度安排并没有改变所有制性质。这也决定了国有产权改革的渐进性质,对存量资产,重点解决过去的遗留问题;对于增量资本,重视人力资本的产权价值。
争论已经过去,留下很多令人回味的地方。从学术深度上看,第二次争论远不及第一次。国企产权改革的方向不会变,但它提醒人们产权的建立与实施远非那么简单,国企改革是一项系统工程,不可能一蹴而就,所有的改革方案和设想都有待实践的检验。
张志华,中央财经大学商学院
陆 逊,中央财经大学商学院 |
