铁路建设投资的削减遭遇阻力。围绕一些停缓建铁路项目的存废，中央和地方目前正陷入一场拉锯博弈。
一位国家发改委旗下中国国际工程咨询公司的人士告诉记者，铁道部年初制定的项目调整计划，在地方政府的积极游说下，年底可能会重新有所调整，一些原本打算缓建的项目可能会在地方政府的强烈陈辞之下再度上马，如重庆到万州铁路、成贵铁路乐山到贵阳段，以及兰州到成都的线路，都有“复活”的可能。
作为4万亿计划的重头戏，铁路基建投资是近年国内经济增长的重要拉动力之一。而12月25日结束的全国铁路工作会议传来消息，今年铁路基建投资预计可完成4690亿元，这相比年初制定的6000亿元，相差了1300多亿。而明年的铁路基建投资，将缩减到4000亿元左右。
地方密集进京游说铁道部
临近年底，位于北京复兴路10号院的铁道部，近来热闹非凡。
12月7日-14日短短几天内，来自天津、内蒙古、湖南、河北、西藏5个省级行政区的党政高层接踵前来登门拜会铁道部领导。仅12月14日这一天，铁道部长盛光祖本人就接触了从天津、内蒙古、湖南来的三拨人。
地方政府的用意很明确：公关铁道部，希望它不要调减和停建自己省区境内的一些铁路项目，因为铁道部在项目的规划更改上有主导权。
此前，铁道部曾准备暂缓建设重庆到万州、成都到雅安、成贵铁路乐山到贵阳段等24个项目。武汉到黄冈铁路、长株潭城际铁路等7条城际铁路被削减了投资。哈尔滨到齐齐哈尔客专、兰新第二双线、兰渝线等10个项目，则被确定在“十二五”期间不投产。
据北交大经管学院教授赵坚介绍，在刘志军之前，铁道部建设铁路基本靠自有权益性资金，即每年从铁路运营收入中提取的铁路建设基金。刘志军开创了部省合作的机制，铁道部与全国31个省市自治区都签订了战略合作协议，每个建设项目都成立合资公司，铁道部出大头，地方政府出小头，地方政府主要以土地拆迁折价入股。
“实际上地方政府的投资很多也是从银行贷款。”赵坚说，他们的日子也不好过，眼下地方债务问题也很严峻，但作为地方政府首长更多考虑的是地方经济的拉动，尤其在换届前后的这一时点。
据悉，在地方的公关下，一些原本已被铁道部计划缓建停建的项目，可能将再度“复活”。
比如，重庆到万州铁路、成贵铁路乐山到贵阳段这两条线路之前已被铁道部列入缓建项目清单中，但目前由于沿线政府的一再坚持，铁道部正在考虑重新上马。“不过铁道部提出条件，希望地方政府能够追加投资，以缓解铁路系统的建设资金紧张问题。” 上述中国国际工程咨询公司人士透露。
还有兰州到成都的线路，目前专家的意见是沿途地质条件复杂，建议缓建，待将来地质活动稳定，技术条件允许时再上马，但线路沿途的地方政府尤其四川省却有不同的要求，他们想极力保留这个项目。
部分停缓建项目可能“复活”
但要让停缓建项目“复活”，也面临巨大的困难。
据了解，在12月23日的全国铁路工作会议上，铁道部部长盛光祖在会见与会代表之后的简短发言中称，“明年铁路工作会很难，希望大家能够多提意见，多想办法。”
“所谓的难，一是明年铁路建设的资金从哪里来，二是铁道部沉重的债务问题如何化解？”一位铁路系统人士解释说。
从2009年的6000亿，到2010年的7000亿，再到如今的4690亿，明年的约4000亿，狂飙突进的铁路建设投资在走一条抛物线。因感到铁路建设规模过大，债务过多，铁道部今年年初就开始着手相应调整项目进度，一些项目被缓建，一些项目投资计划被调减，建设进度被调缓。
而实际完成投资的情况比调减后的目标更为低迷。如兰渝线4月份预计今年投资183亿元，兰新第二双线投资262.5亿元，贵广铁路投资160亿元，而这些线路实际上仅完成了预计投资额的七八成。
工程重启面临资金瓶颈
投资额剧减后，一直由良好预期支撑的铁路系统的信用和财务链条骤然紧张。今年9月份以来，全国铁路建设工程发生大范围的停工，多地出现建设工人讨薪维权事件。
“在刘志军时代，铁路建设系统就形成了铁道部欠铁路项目业主单位、业主欠施工单位、施工方欠包工头、包工头欠农民工的债务链条，只不过那时铁路基建投资高涨，大家都看好铁路建设市场，才得以维系繁荣景象。”中国工程院院士、中铁隧道集团副总工王梦恕告诉记者。
鉴于大面积停工和大范围讨薪容易引发不稳定因素，中铁建和中铁公司于10月份紧急向国资委告急，最终在国务院协调下，国家发改委批给铁道部1000亿元的铁路建设债券，财政部将铁道债的利息收益税收减半，银监会协调国开行等金融机构借给铁道部2000亿元资金。
不过，这笔资金的用途有明确规定——只能用于偿还铁道部之前欠下的大量工程款和材料款。
实际上，不仅在建工程有欠款，连已经建成线路的欠款也还没有还清。
如太（原）至中（卫）银（川）铁路，今年元月就已开通，但留下有巨额欠款。“40亿元的欠款，其中工资欠款8亿元，包括农民工工资7.5亿元，职工工资5000万元，余下为材料欠款。目前农民工工资欠款已偿还超过90%。”太中银铁路公司的一位人士称。
虽然清偿工程欠款陆续取得进展，但一些建设项目的复工情况仍不容乐观。兰渝铁路公司的一位人士表示，兰渝线目前仅开工二三成。“之所以不敢全面开工，就在于大部分业主单位对明年铁道部能否如数拨付投资资金心里没底。”
停工后重新开工也带来许多额外成本。兰渝铁路公司一位负责人称，人散了再去找，费时费力，一些工程停工后，因气候等原因发生变形等需要重建。
“兰渝线开工以来已是第四个年头，线下工程要全部完工还再需要4个年头，加上试运营和联调联试，十二五期间恐怕不能投产运营。”上述兰渝铁路公司人士表示。
浙江铁路项目投资乍暖还寒。
12月26日，沪昆客运专线杭长段已全面复工。中铁四局二公司杭长项目部党工委副书记钱发运对本报记者说，这得益于10月份的铁道部紧急拨款。
但铁路建设资金短缺依然严重，包括杭长线、杭甬线、宁杭铁路等在内的多条浙江在建铁路工期延误。虽然10月底以来，铁道部紧急筹集约2000亿资金，但分配到浙江各个项目上的钱如杯水车薪。
寄望于民间资本驰援也并不现实。浙商资本促进会副会长蔡骅对本报表示，铁路投资的长周期、高负债、低回报以及“网运合一”、“统收统分”的运营分配体制，让大多数机构及民间资本望而生畏。
“浙商有钱，不敢投资铁路，也投不进去。”蔡骅认为，能否激活非公资本投资铁路建设项目，仍充满太多不确定因素。
工期拖延半年以上
缺钱，困扰着浙江铁路建设。
以2009年开工的杭长客运专线（杭州至长沙）浙江段为例，规划总投资525.7亿元，由铁道部和地方政府出70％的资本金，另30％是银行贷款。其中资本金部分由地方政府和铁道部二八比例分担。
铁道部融资陷入困境，而地方政府也不富裕。偏偏此时，银行贷款也只紧不松。
2011年浙江省铁路投资总额350亿元，其中浙江财政安排115亿元。按照传统的部省合作（铁道部与地方政府合资）模式，银团贷款和资本金均按1：1分摊，而铁路沿线各地也按比例分摊省政府认缴的这部分资本金。但1-6月份，浙江有108.5亿资金没到位。
7月之后，中国铁路建设陷入困境，各大银行对铁路限贷，诸多在建项目缓建或停建。
“7·23”事故后不久，总投资320亿元的宁杭线几乎全部停工。2010年该项目希望从建行获得上百亿贷款，建行测算贷款需22年、存贷款收益约3亿元，但综合利润贡献度亏损约7000万元。而且铁道部存款、结算业务主要在总行，因此，宁杭线遭遇了各地方分行的停贷。
而为了保证杭长线浙江段已开工项目，中铁四局二公司物资分公司紧急抽调4.79亿元应急。四局杭长项目部党工委副书记钱发运告诉记者，8月份以来，共清理外聘人员73人，外协队伍27家、劳务人员757人，外租机械设备共计124台套。
今年1至9月，铁道部对杭宁、杭甬、杭长线浙江段几无输血。浙江方面多次找铁道部协商要钱未果，双方甚至“拍了桌子”。（详见本报7月28日头版报道）
以杭甬客专为例，其全长149.9公里，概算总投资249.9亿元，由铁道部和浙江省按60：40的比例合资建设，计划2012年1月建成通车。但因杭甬客专配套的5个站房建设缓慢，且杭州东站建设滞后，导致全线工期延宕6个月。
进入第四季度，铁道部获得2000亿元融资支持，同时发行了2011年第一期200亿元铁路建设债券。其后，杭长线浙江段分得4.2亿元拨款，杭甬线分得近亿元，还完银行贷款后，各路局仅分得3000万元，停建项目才艰难复工。
杭甬客专项目部的一位负责人预计，该项目明年6月可通车。“但后续资金保障若不到位，那就说不准了。”
为了得到铁道部更多支持，12月14日，浙江省铁路投资集团（下称“浙江铁投”）董事长余健尔造访铁道部和南车集团。今年初双方合资成立杭州南车城市轨道交通车辆有限公司，因遭遇拆迁难及资本金到位难等问题，现被迫重新选择项目用地、争取土地指标。
12月26日，南车集团、中科院与浙江铁投签署四个项目，总投资71亿元，将在车辆总装、维修，关键零部件研制，物联网等领域加强合作。但这些制造领域的资金投入，无法惠及在建的铁路项目。
因铁路在建项目困难而“跑部进京”者不独浙江。据铁道部公开信息，仅在12月7日至14日，就有天津、内蒙古、湖南、河北、西藏等省区党政高层拜会铁道部部长盛光祖。
民企没兴趣
为了解决铁路建设融资难，浙江曾作出种种尝试，最重要的一招就是吸引民间资本。
“浙商有钱，但不敢投资铁路，也投不进去。”浙商资本促进会副会长蔡骅说，铁路投资的长周期、高负债、低回报以及“网运合一”、“统收统分”的铁路运营分配体制，让大多数机构及民企望而生畏。
2010年初，在浙江省政府支持下，浙江铁投联合多家民企设立浙商产业投资基金，拟针对铁路投融资领域进行股权投资。现已募集30余亿元，但主要投资项目是纺织、医药等6家企业。
“铁路投资回报率每年8％不到，而基金回报率可达12％。就一条客运专线按现有客流量以及运营收入减去成本进行测算，投资回报年限需要20年甚至更长。所以投资者不感兴趣。”余健尔对本报记者说。
今年前6个月，浙江没有到位的铁路建设资金高达108.5亿，约占资金需求总量的62％。浙江铁投被迫发行17亿元短期融资债券，不过是杯水车薪。
而11月开工的温州地方铁路S1线，总股本70亿元，温州官方高调宣称开放35亿元向民间招股，保底收益6％，但始终乏人问津。
“民资流动性比较强，希望进出自由，而铁路投资的盈利模式不清晰，所以不敢贸然进入。”浙江丝绸之路控股集团董事长凌兰芳表示，他对投资铁路兴趣不大。
“浙商主要还是分包水泥石子等基础材料，投资少、压力小。”沪杭客运专线有限公司物资部余经理分析，铁路部门对装备制造产品的许可认证严格，这些都导致民企难以涉足。
而来自浙江省发改委交通处的数字显示，浙江省铁路产品年销售额5000万元及以上企业36家，占总数的37.1％，1亿元以上企业28家，占总数28.8％。
浙江省发改委交通处相关人员坦陈，上述企业大多为铁路局、机车车辆总装厂、通信信号集成商等提供配套，浙商之间缺乏信息沟通、协作机制，没有形成产业链与规模效应。
而不明朗的铁路投资政策，也波及到了产业链各环节。浙江某建筑企业老板孙先生透露，12月初有四家银行向其授信近亿元，鼓励其寻找固定资产项目，但他坚称“不碰铁老大”。
“我15台机器租给中铁某局，他们拖欠1000多万工程款，11月底只给了我几十万的零头。”孙先生说，高铁项目太难做，“钱不好赚”。
12月23日，铁道部部长盛光祖在全国铁路工作会议上表示，2012年全国铁路基建投资4000亿元，比早前的计划减少2000亿。2011年预计完成基建投资4690亿元，比计划投资额减少1310亿元，凸显了铁路建设资金的紧张。
由于资金紧张，铁道部要求地方政府提高出资比例，但地方资金紧张也已经成为共识，低迷的房地产市场让地方政府失去了丰腴的土地财政收入。
近日召开的全国铁路工作会议在提出“政企分开”，释放体制改革信号的同时，消减了铁路投资规模。据知情人士透露，铁道部2012年机车车辆购置费预计为860亿元，根据惯例，会分给中国南车和中国北车（601299）各自一半。由于订单不足，中国南车业绩可能下滑。
预算削减逾四成，铁路板块现利空
正如业内所预料，2012年铁道部将迎来偿债高峰，空前的财务压力将促使铁路经营体制改革提速。12月23日，铁道部部长盛光祖在召开的全国铁路工作会议上表示，铁路建设中存在规模过大的问题，2012年全国铁路基本建设投资额为4000亿元。这相比2011年的7000亿元大幅减少超过四成。
即将过去的2011年，我国铁路固定资产投资计划达到7455亿元，但受安全事故影响，今年预计实际完成投资4690亿元。
上述消息在A股市场上引起轩然大波，12月26日中国南车601766，SH 大跌7．34％，中国北车601299，SH 也下跌4．25％，晋西车轴（600495）600495，SH 下跌4．98％。其中，中国北车盘中还下探至4．20元／股，创出2009年上市以来的新低。
今年7月以来，中国铁路建设由于资金短缺，相当一部分在建线路项目遭遇缓建或停建。本来，进入四季度铁路“融资饥渴”有所缓和，市场信心正在恢复。对于铁路板块来说，上述消息无异于当头棒喝。
不过，在普遍看空的同时，市场也有不同的声音。譬如，北京交通大学交通运输学院胡思继教授认为，从去年的超过7000亿元到今年的预计4690亿元、再到明年的4000亿元，我国铁路基建投资连续两年呈现下降趋势，这种基建投资规模的缩减可以理解为铁路建设从高潮回归到常态。
12月27日，中国南车媒体事务负责人在接受中国经济时报记者电话采访时也表示，相比于2011年的实际投资，2012年铁路投资并未出现减少，而是略有增加。
据盛光祖介绍，2012年中国铁路安排固定资产投资5000亿元人民币，其中基本建设投资4000亿元，新线投产6366公里。而2011年中国铁路预计完成基本建设投资4690亿元，完成新线铺轨3176公里、复线铺轨2468公里，投产新线2022公里。
中国南车前述负责人向本报记者表示，虽然2012年5000亿元的固定资产投资相比2010年大幅减少，但从历年数据来看，其实并不少。另外，2012年也是铁路新线集中投产的一年。该负责人称，2012年中国南车仍有望保持稳定增长。
与中国南车的乐观看法不同，中国北车董秘谢纪龙在接受本报记者采访时显得极为谨慎，称不清楚铁道部明年机车车辆购置费规模，未对中国北车2012年业绩及市场形势发表意见。
南车增发或搁浅，千亿订单存疑
“7·23”动车追尾事故发生后，高铁板块受到重创，由于追尾的两辆列车均为中国南车制造，中国南车被推向了舆论的风口浪尖，股价也一路下挫，直接影响了6月份推出的定向增发方案。
今年6月15日，中国南车董事会通过第一次定向增发预案，拟以6．02元／股的增发价，定向发行18．27亿股A股，募集资金110亿元。由于动车事故之后中国南车股价雪崩似地下跌，9月17日中国南车不得不再次公布新的融资方案。
新旧方案相比，最大的变动是增发价下调26％，募资总额缩水20亿元，同时社保基金之前慷慨承诺的认购50亿元告吹。
值得一提的是，中国南车上半年表示，公司手握千亿订单。对于新的融资方案，中国南车董事长赵小刚曾表示，希望11月股东大会可以通过，且对这次增发很有信心。
不过，随着铁道部大幅削减铁路投资计划，12月27日，中国南车再次“破发”。当天，在前一交易日大跌基础上，中国南车601766，SH 股价继续下挫，最终跌破了4．46元的增发价，收于4．33元。
据了解，中国南车此前已就新的增发方案向证监会提出报批申请，有证券分析师在接受中国经济时报记者采访时认为，在一定期限内如果上市公司对增发方案频繁调整，将丧失定价的意义，证监会也不会允许再三这样做，而这也可能导致中国南车增发搁浅。
而对于中国南车手持千亿订单，业内人士也提出质疑。“按照这个行业的行规，订购方一般根据合同额支付预付款，比例为10％，也只有支付预付款的订单才能算有效订单。”上述业内人士给记者算了如下一笔账：根据中国南车三季报显示，截至9月30日，公司预收账款为57．36亿元，也就是对应的有效订单为573．6亿元。而同期中国北车实际在手订单高达1167亿元，订单数量远远高于中国南车。
接近中国南车和中国北车的知情人士告诉本报记者，铁道部2012年机车车辆购置费预计为860亿元，根据惯例，会分给中国南车和中国北车各自一半。今年中国南车销售收入预计为800亿元左右，中国北车将高于这一数字。进入2012年，中国北车销售收入可望冲击1500亿元，而相对于前者，中国南车由于订单不足业绩可能下滑。
媒体报道，2012年铁路投资将减少2000亿。近日地方官员密集拜会铁道部，以确保本地区铁路项目不会在下一年被砍掉。
这种密集拜会铁道部的做法有着“跑部钱进”的影子，但笔者以为更与重大项目的风险和责任分担机制缺陷有关。在国内重大民生工程建设上，除了社会效益经济效益俱佳的成功决策，也有很多投资“失败”决策。几年前国家审计署就有这方面的披露，每年因决策失误造成的经济损失高达一两百亿元。据世界银行估计，从“七五”到“九五”的15年间，我国的投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失大约在4000亿至5000亿元。值得反思的是，重大工程项目决策失误后，为何大多数决策者可以顺利地“拍拍屁股走人”。
拥有重大决策权却缺乏相应“决策失误责任”，必然是谁“跑得欢”给谁的投资就多一些，俗话说“会哭的孩子有奶吃”。
在决策之后的问责中，更严重缺少对花钱的地方政府的“连带责任”。譬如，今年“723动车事故”之后，责任的追究主要体现在铁路方面，而因动车投资、动车项目受益的地方政府及相关官员却不用为此“买单”。正因为“花项目钱”的地方政府，在责任分担上基本上是“归零”的，一些地方政府在涉及本地重大民生工程投资项目上也就“不跑白不跑”，反正“出了事”也有“上面的大个子顶着”。这也是为什么“跑部钱进”行为屡禁不止的根源所在。
因此，要在今后确保国家部委牵头的重大工程项目更科学、决策更严谨，就必须加强权力的约束。一方面体现在对“出钱”的部委本身权力的监督上，不能仅让一家部委“拍脑袋”说了算。如果在程序设计上，多些公众或专家群体参与，在决策上多些民意决策或集体决策，让地方政府“跑部委”也没有用，他们自然就不会如此频繁地“跑”了。另一方面，也应尽快研究制定一个地方和中央部委在“花钱”方面的连带责任，地方既然要争取更多的工程项目，那么这些项目的效益和后果，地方政府也必须有人承担。
上周末，铁道部在北京召开全国铁路工作会议。这次会议上铁道部的一些提法，受到了明显关注。不过，关注虽然多，误解却相当大——把铁道部内部的一次工作会议，看成了中国铁路这个行业将迎来市场经济光辉下的政企分开的春天。
其实只要对这些舆论分析稍微细心一点，认真阅读一下在本次会议上铁道部党组书记、部长盛光祖所作的总结2011年、展望2012年的工作报告，就可以知道铁道部还是原来的铁道部，它不过像一如既往的那样继续强调内部分工的明晰——比如铁道部机关该做什么，下属各公司该做什么，诸如此类而已。
当然，在这份报告里，盛部长强调为了完成2012年的工作，铁道部将在下面四个重大问题上统一认识。
“第一，推进铁路科学发展的首要前提是实现安全发展。”强调这是铁道部首要的工作，并用“安全是铁路工作的生命线，是铁路的饭碗工程”来形象地诠释其重要性，大有没有铁路安全一切免谈的态度，这当然可喜可贺。也可以看做是铁道部对今年事故频发的总结。这作为年度报告，很好理解。
“第二，检验铁路科学发展的根本标准是人民群众满意。”这哪怕是套话，作为年度报告也容易理解，首先年度大会临近春运，此刻在安全之后提出人民群众满意度的重要性，无疑也算是春运的军令状。
“第三，推进铁路科学发展的中心任务是提高效益。”认为铁路效益包括社会效益和经济效益，但在满足社会效益为前提的同时强调经济效益的必要性，这也容易理解，毕竟开门办事，油盐酱醋茶都是要过日子的。铁路有公益性，但不是天上掉馅饼，需要精打细算才能科学发展，这比某些人只看待国企公益性的职能，要客观得多。
上述三条都是为人民服务优良传统的继承和发扬，哪怕新鲜词语不多，也可以说很朴实，做好了可以看得见；做不好也可以看得见。
但第四条就被舆论曲解为铁道部要搞政企分开了，虽然第四条说的是体制创新，并且认为“构建以运输企业为市场主体的管理体制和运行机制，是体制机制创新的关键。”由此引申出舆论几乎要欢呼的“铁道部机关要按照政企分开的要求，切实转变职能……主要包括：履行政府监管职能，对铁路全行业实行安全监管、路网性运输组织和建设管理，保证铁路各项工作依法规范运行；履行国有资产出资人代表职能，维护国家投入铁路资本的权益，确保国有资产保值增值；履行行业管理职能，统一路网规划建设、统一运输调度指挥、统一协调市场开发、统一重要政策和标准的制定实施、统一推进铁路改革进程。”
但这怎么看都不像通常意义上的政企分开，而只是在强调铁道部内部分工的不同。道理很简单，因为上述的监管、出资人代表和行业管理职能，目前都是铁道部一人在做。而通常政企分开意义上的监管、出资人代表和行业管理，肯定是政府行政职能所在，而不可能是集行政和经营为一体的铁道部统一管理。这样集权似的管理，即使内部机关和实体高度分离，也无法正常形成机制性的制约。很简单，假如安全监管和企业的保值增值产生矛盾，铁道部即使安全第一，在外人看来也不可信。动车事故就是典型的例子。
其实中国改革以来，对政企分开已经形成共识，那就是行政归行政，企业是企业；而每一次政企分开的重大进步，也都不是某个机构自己内部说说分工就可以解决的，都是由外部介入，由国家进行重大机构改革才能看得见的。最典型的是石油部最终改成中石油，最艰难的其实是人民银行最终形成五大国有商业银行。
看上去最有故事、数量多而复杂的是原来机械工业部的全面政企分开。机械工业部最多时有7个，分别叫一机部到七机部，从上世纪50年代开始，它们和其他部委的合并、打散、重组，形成了诸多中国央企。比如著名的中移动，其前身不仅有机械工业部（电子工业部又称四机部）一部分，还有邮电部一部分，然后形成了政府职能归信息产业部，最终划拨到如今的工信部。
这种最后看到只是企业，而其前身叫什么部什么委什么会的行政帽子消失掉的改革，才叫政企分开。而从目前看，铁道部肯定还不是这样做的，它所谓的政企分开不过是内部分工，有的坐机关，有的去开火车而已。
来源： 21世纪经济报道 |
