李保民
国有企业改革的实践表明，要使产权改革取得实质性突破，现实的出路在于以存量资产调整为突破口，对国有资产进行战略性重组。实现国有资产战略性重组，优化国有资产配置，首要前提是存量资产能够自由进入市场流动，这就需要一个国有资产合理整合重组的运行载体——产权交易市场。
始于上世纪八十年代中期的我国产权交易，经过二十年的不断探索实践，取得了明显的社会效益和经济效益，尤其在调整经济结构和实现规模经济方面发挥了重要的作用，越来越受到社会各界的关注和重视。产权交易作为建立和完善市场经济体制的一个重要内容，在理论上和实践中仍需加大攻坚力度。党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第一次明确提出“现代产权制度”理论，明确指出现代产权制度是现代企业制度、现代市场体系和市场经济体制的重要基础，强调要“大力发展资本和其他要素市场”，“建立多层次资本市场体系”，“规范发展产权交易”，明确要求建立“归属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅的现代产权制度”。这既是对以往产权改革的经验总结，又是在产权问题上的全新突破，为发展和规范产权交易指明了方向和道路。为此，认清产权理论的范畴和现实性，提高对产权交易重要性的认识，准确把握产权交易市场的现状及主要问题，推动产权交易市场的健康发展，已成为当前一项紧迫任务。
一、正确把握我国产权交易市场的现状及主要问题
目前，我国的产权交易市场的一个突出表现是有形化的市场，对这样一个新型的有形的市场还没有一个权威的部门或机构统一监管，当然，也就没有一个权威机构对全国产权交易市场的总体数量、分布状况、交易总量、价格走势等做过全面的统计分析。因此，经过对北方产权交易共同市场、长江流域共同市场及西部共同市场提供的资料，进行确切整理后，统计出全国在2004年底，地市级以上城市设立的产权交易机构约为198家，若加上许多城市科技主管部门设立的专门从事技术、专利等产权交易的机构40家，全国应有产权交易机构230家左右。从总体上看，现有的产权交易机构，以及以此为载体的产权交易市场仍处于起步阶段，有许多问题还需要不断探索完善。
首先，法律地位尚不明确。2003年12月，国资委与财政部联合颁布了《企业国有产权转让管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，使产权交易在全国范围内有了第一个指导性框架。但在此之前，各地已根据自身情况制定了产权交易的法规、政策，明确了交易市场的范围、原则。因各个地方、各类企业的具体情况不同，《暂行办法》与《公司法》在某些问题上相互衔接不够，又缺乏实施细则，一些难点问题在指导框架下仍无法解决。产权交易机构缺少一部与《公司法》权责利连结细化的法律来明确其地位，并对交易中的违规行为做出法律裁决。
其次，监管体系不健全。首先是设立无统一标准。各地交易市场均由地方政府批准设立，对设立标准没有统一规定。一些地区甚至设立了三家交易所，还有很多在筹备之中，有些地方在条件不成熟，交易量不多的情况下也设立了交易所，机构重复建设，造成资源极大浪费。二是没有明确的监管体系和标准。到目前为止，还没有一家专门的全国性监管机构对产权交易市场实行监督管理。各地产权交易市场的主管部门不统一，缺少整体协调性。三是产权交易的市场机制没有形成。从全国范围看，产权交易市场发展水平不齐，交易项目不同，交易规则不统一；不少地方政府从本地区利益出发，既控制本地资金外流，又要努力吸引外来资金，这两方面因素致使各产交所缺乏联合的原动力和必要的技术前提。各地产权交易市场很难在全国范围内实现资源共享，直接阻碍了产权跨地区交易，全国统一的产权交易大市场难以形成。
第三，业务范围狭小单一。深圳产权交易所是全国成立最早、业务较活跃的机构之一，该所今年在网上公布，成立以来，该所共完成产权交易宗现金额共432.4亿元，交易资产总额为7435.36亿元。平均每年现金交易额40亿元左右。在北方产权交易共同市场有统计数据的29个成员单位中，作为国务院国资委指定的中央企业国有产权交易试点单位，津、京两家产交所2004年交易量在所有成员单位中是非常突出的，年交易金额均上百亿元。余下的只有3家产交所年交易金额能达10亿元以上，24家产权交易机构的年交易金额均未超过10亿元，其中有11家年交易金额还不足亿元。多数产交所这种有场无市的局面与我国产交所功能不完善，业务范围尚不明确有很大关系。产权交易市场从产生至今，产权交易的商品品种主要是非标准化的实物资产，业务范围的狭小使得产权交易市场类似一个功能不完备的并购市场，这种交易方式限制了市场发现价值功能的实现。从某种意义上讲，产权交易机构在交易运作过程中只起到了交易鉴证功能，而功能的不完善很难吸引市场中潜在买家与卖家的注意力，造成目前一些产权交易机构有场无市的现象，这在很大程度上制约了产权交易市场的发展。
第四，信息披露缺少统一的渠道和标准。完全公开的信息披露制度能够使市场参与者公平地获得企业的信息，以降低由于信息不对称造成的投资风险。但由于缺乏监管机构，市场要求交易企业披露的信息内容、形式、范围等没有统一的标准格式。实践中往往出现信息不能完全公开，因重要企业信息被隐匿而形成暗箱操作，使交易进场成为走形式。没有实现市场对价格的发现功能，从而也就不能从信息披露制度上保证国有资产在产权交易中的保值增值。
第五，进场交易的保障机制尚未形成。上海、天津、北京、深圳、青岛和郑州等地都有强制国有资产必须进入产权交易市场的规定，其它省市多数虽有硬性规定，但进场挂牌转让的比例不高。从培育产权交易市场的角度出发，对于国有资产必须进场交易的看法并不完全一致，大体有两种意见，一是反对，认为市场经济最大特点是公开、公正、公平的竞争，产权交易市场也不应该靠政府的行政保护和垄断地位去发展，而应该靠自己为客户提供优质服务来吸引人。二是支持，认为在市场发育的不同阶段，政府需要采取不同的政策，在市场化发展不充分，产权交易市场还难以完全依靠自我发展的情况下，必须先运用政府的影响力把市场培植起来，使其形成气候，随着市场化程度的提高，逐步减少政府的色彩，发挥市场机制的基础性作用。从目前的实际情况看，场外交易量大大超过场内交易量，这是亟待解决的问题。
第六，没有全国统一的统计口径。产权交易额的统计，国家还没有统一的标准，行业内也没有统一约定。目前常见的方法有四种。第一种是产权交易额=单向实际成交额；第二种是产权交易额=单向实际成交额x2；第三种是产权交易额=标的企业资产总额；第四种是产权交易额=标的企业资产总额×2。由于统计方法不同，出现了各机构公布的交易额相差悬殊。一些业绩和规模差不多的产权交易机构，有的年交易额超过千亿元，有的则只有几十亿元或几百亿元。多计、重报、统计不实等问题使产权交易额虚增，其后果一是容易对产权市场造成误导，二是不利于政府部门及时掌握真实情况。现在，深圳、广州、江苏、湖北、河南、青岛、河北、黑龙江、天津、北京等全国大多数省市的产权交易机构按第一种方法统计产权交易额，即计算单向实际成交额。
另外，由于产权交易市场发展迅速，人才的培训和认证工作显得相对落后，监管机构的缺乏使得对咨询、评估、法律等专业中介机构的管理、认证工作没有跟上。各地市场的管理水平差异很大，增加了交易市场的生存风险。更要强调的是，缺乏启动资金的支持与保障，出资人不明确、不到位的深层次体制问题也是产权交易市场的“春天”迟迟未来的主要原因。
二、发展和规范我国产权交易市场的对策和实际措施
(一)明确产权交易市场的发展方向
中国产权交易市场的基本取向就是在现有的环境下，促进国有资产流动，防止国有资产流失。党的十六届三中全会《决定》中提出，努力实现产权主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。国有企业产权进场交易的过程，实质上就是产权关系清晰化、产权主体多元化、单一产权企业股份化的过程。随着国有企业改革不断深化，逐步建立起现代企业制度，股份制经济将得到充分发展，更加清晰化、标准化的股权流动重组的需求将日益旺盛，这就必然要求多层次的资本市场体系为其股权流动提供服务平台，产权交易市场的业务范围也将向为标准化的股权转让服务扩展。通过对现有产权市场的改造和提升，在规范管理的基础上拓展其为非上市股份有限公司股权转让服务的功能，改善股份公司的运行环境，进而推动股份制的大发展，使产权交易市场逐步融入中国多层次资本市场体系，形成真正意义上的非公开权益性区域资本市场。通过产权市场实现非上市股份公司股权的有序流转，不仅是产权市场自身发展的需要，更是实际落实归属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅，使股份制成为公有制主要实现形式的需要。
(二)为产权交易市场的健康发展创造良好的外部环境
在我国的特定经济环境中，特别是特殊的历史背景下，产权交易市场大多是由政府或政府职能部门投资设立。鉴于产权交易市场的特殊性，在加快发展产权交易基础设施的过程中，政府同时要创造良好的外部政策和法律环境，这对推动产权交易市场发展具有重要的作用。但是，政府推动不等于政府直接投资创办，更不是直接参与经营，而是在充分发挥市场机制基础性作用的前提下，政府有度、有效地发挥工商、财政、税收以及银行等部门的行政协调、行政干预的功能，尽可能地弥补市场功能的缺陷，为产权交易市场的发展营造一个良好的环境。与此同时，政府作为国有资产的出资人，也应在产权界定、清产核资、资产重组、价值评估、经营收益等流通环境方面，尽快拿出新办法，以促进产权交易市场不断发展。良好环境的基本要求就是公开、竞争。
(三)建立产权交易机构市场化运作体制
建立“政府监管、市场运作、企业经营”的产权交易体制是一项十分紧迫的任务。将政府与交易所的关系由行政隶属或主管转变为业务监管与被监管的关系。产权交易市场采取哪种体制并不重要，可以是事业法人，也可以是企业法人；是否以盈利为目标也不重要，最重要的是保证产权交易市场的公开、公正、公平和中立原则，按照市场原则进行运作。因此，应当赋予产权交易市场更广泛的责权，使其自行负责上市审批，不设额度制度，并承担相应的风险和责任。同时，积极推行会员制或交易商席位制，会员的组成包括投资机构和中介机构。尽快建立产权交易行业协会，加强自律性监管，强化行业协会对防范风险的作用。
(四)逐步完善产权交易市场的各项功能
现行政策规定产权交易市场只能进行非标准化的产权交易，即整体性的产权交易和非标准化的部分产权交易，这就使得产权交易市场变成了功能不全的并购市场，没有起到聚集资金配置资源、发现价值、分散风险的作用。加入WTO以后，我国经济运行规则将与国际逐步接轨，建立多层次的资本市场的条件也日趋成熟，加快完善产权交易市场功能的可能性也日益增大。建议以试点方式，选择上海、天津、北京三家运作规范、成交活跃的产权交易所，在出资人认可的专业投资机构范围内，对中小型科技企业的产权、上市公司的存续企业的产权，主辅分离的辅助企业的产权，按照资产证券化的发展方向，以适度拆细、适度连续方式进行交易试点，前期探索成熟后再逐步推开，以此推动产权交易方式向国际惯例靠拢。同时，进一步完善产权交易市场的价格发现功能，在加强监管、依法治市的前提下，逐步放宽对国有资产转让价格的限制，不将评估价格作为国有资产转让价格的底线，承认产权交易市场形成的国有资产交易价格是公允价格。
(五)建立健全对产权交易市场的双重监管体系
设置监管机构的根本目的在于培育和发展产权交易市场，推进存量资产的合理流动和优化配置。因此，监管的原则，必须从培育和发展产权交易市场的根本目的出发，既要有利于市场交易的规范，又要有利于国有企业资产的重组、兼并、转让和国内外各种资本的引进，有利于高新技术成果的转化和高新技术产业的发展。各项监管制度的制定都不能离开这两项原则。现阶段，由于全国交易市场的市场运行机制不健全，法律法规体系不完善，一方面，需要建立政府对产权市场的监管。国资委作为产权交易市场最大且最主要的买家与卖家，在产权市场的起步阶段，可以作为培育和规范市场的主体，实行对市场的监管职能。当产权市场进入良性发展，实现了完全的市场化后，随着有关产权法律法规的不断健全，逐步将政府直接监管变为行业自律性监管。另一方面，应由全国产权交易机构发起，成立全国性产权交易协会，加强自律性管理，促进市场规范建设，提高行业工作水平，协助政府实施行业管理，建立有效的约束监管机制，保护交易双方的合法权益。产权交易协会负责制定市场统一运行规则、交易程序，建立和执行市场从业机构、人员准入制度和职业操守的管理规则，审批产权交易机构的资质，协调各产权交易机构的关系，处理交易纠纷，为会员提供学习、培训、交流等服务。
(六)整合重组全国产权交易机构
受行政部门职责划分和历史遗留问题的制约，目前，我国产权交易机构的设立无章可循，不仅造成资源浪费，成本提高，而且引起市场的混乱和无序竞争。因此，建议各地政府责成由国资委负责，对已经成立的交易所进行清理、重组、整合。在交易所重组过程中，注意发挥各类基金、风险投资机构、担保机构、资产经营机构等中介组织的作用，从多方面增强交易所服务职能。与此同时，积极推动产权交易所全国联网、联合，加速形成中国产权交易统一市场。第一步，可在平等互利、信息共享的基础上，实施各交易市场联网，实现信息平台的功能；第二步，可在统一规则与业务标准的前提下，建设互动式网络交易服务平台，使其逐步发展成为高效率的、多层次的现代化资本市场，早日形成具有中国特色的统一的产权交易市场。
(七)制定《产权交易法》及相关配套政策
我国已加入世贸组织，正在建立和完善社会主义市场经济，必须按市场经济规律，依法办事。对于国有产权交易，国家应根据近十多年来企业资产重组、产权转让交易的实际情况，在全国进行详细的调查研究，尽快出台《产权交易法》，界定国有企业产权、国有产权范围、国有产权交易主体、国有产权交易程序、监管机构及违规交易的法律责任做出明确规定，从法律的角度明确产权交易在中国市场经济中的地位和作用。
同时，政府还要加大行政体制改革的力度，加快制定和完善相应的配套政策措施。因为建立现代产权制度，需要现代政府，没有现代政府，就没有现代产权交易。实际上，国有产权交易转让，必然涉及到企业的资产重组、债权债务、职工安置、企业后续发展、价格确定，特别是土地处理、债权债务、税收支持等多方面问题，需要政府多个部门如财政、土地管理、劳动保障、工商、税务、银行等协调配合，任何环节出现问题都不行，否则就会影响到规范操作和交易成功。因此相应的配套政策和配套措施也要尽快出台。这方面，还需要下大功夫，比如，应及早筹建和运用国有资本经营预算，还有国有企业政策性破产以后，利用破产企业的有效资产进行重组，安置人员就业的具体政策等产权交易主体、国有产权交易程序、监管机构及违规交易的法律责任做出明确规定，从法律的角度明确产权交易在中国市场经济中的地位和作用。
(作者系国务院国资委研究中心党委书记、副主任)
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