“国有出资人”和“国有产权代表”等是在最近开展的建设国有出资人制度的进程中提出来的重要概念。“国有产权代表”应该定义为以国有“股东”身份行使国有产权职能的自然人，包括国有资产管理机构的自然人和国有资产管理机构派遣到企业治理结构中行使产权职能的代表，在实践中具体指中央和地方国资委、中间层公司和国有企业董事会中行使国有产权职能的官员。

　　谁来监督国资委

　　国有资产管理体系中处于顶层和核心地位的国有资产管理机构是国资委。从理论上看，国资委的职责设定是比较明确的。《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称“条例”）明确规定，国有资产监督管理机构“不行使政府的社会公共管理职能”，只“对所出资企业履行出资人职责”，也就是要做国有企业的“股东”。

　　理论上的职能设定似乎并不难，但在具体操作中要把握火候却不易。体制的惯性和没有受到有效制约的权力，使国资委很容易对国有企业进行“行政干预”或“越位”行事。针对最近国务院国资委为缓和中国联通，中国移动，中国网通和中国电信之间的无序竞争所作的高层对调，有媒体认为，对这几家已经实施股权多元化的大型上市公司所作的人事任免，国资委事先没有公示和听取其他股东的意见，这是政府行政干预的做法，违反市场法则与国际惯例；而且这种任免权力对应的资产经营连带责任和风险具体由谁来承担，似乎并不明确。这一事件所反映的深层次问题还在于，为了推动国资委恰如其分的行使“股东”权能，对其权力的有效制约和监督是必不可少的。

　　在作为自身行为法律依据的《条例》中，国资委曾明确提出“建立健全内部监督机制”，但国资委若不能以国有“股东”的定位作为改革方向，其内部监督机制就可能走行政机构的模式，而使自我约束条款失去意义。在国资委职能定位尚未有效明确的情况下，谈内部监督机制的建立和运作似乎为时过早。相对而言，有效的监督往往首先是从外部发起的，对国资委的外部监督体系的建立应该而且可以先行。

　　首先，法律是规范不同层次主体的权利与义务关系的有效手段，制定法律对国资委的权力进行界定，制约和监督，如出台《国有资产法》，无疑是迫切而重要的方面；其行为合法与否则由司法机关依据相关法律裁决。

　　其次，对国资委的监督与谁的利益最相关，谁监督国资委的激励就越大。那么，谁与国有企业运作的利益最相关呢？与股权多元化的方向一致，国有企业的非国有股东或引进来的战略投资者，才可能成为最积极的监督人。所以要规范国资委，开放要进一步加快，股权多元化改革还要进一步加快。股权多元化改革必须由多个部门的协调与合作来完成。

　　第三，从国资委近两年的运作来看，最大的压力却是来自于媒体和舆论。最近国资委在几大电信运营商中大做高层对调，招来舆论的诸多质疑；“郎顾之争”所引发的国企改革大讨论，最终使国资委明确表态暂缓国有大企业的MBO进程。媒体和舆论代表的是主体的民意，媒体和舆论的监督最终体现的是民众对国家和自身利益的关注，对媒体和舆论是否重视和尊重，体现的是是否真正“执政为民”。近年来国资委与媒体的互动确实比以往要主动和频繁了一些，如通过新闻发布会和答记者问向民间传达信息的形式正在制度化；但从几大重要财经媒体对电信运营商高层互调事件的评价来看，国资委与媒体的事前沟通还可以进一步加强。

　　但舆论界所能做的主要是揭露，由谁来做深入调查、对负有责任的国有产权代表提起公诉和问责无疑是需要进一步完善的事情。而且，问责对象要由部门细化到作为个体的国有产权代表，否则就可能流于形式。

　　如何问责国有产权代表

　　怎样问责？近几年舆论对“问责制”谈得不少，但媒体的“雷声”大，政府的“雨点”小，主要的问题就在于责任难以明确到个人。以往问责，很多时候都是追究团体责任，但经常“法不责众”，即使罚款，最终罚的也是国家的钱，不是个人的腰包；要不就是只问下级，不问上级，只问地方，不问中央，对上一层决策机构的连带责任追究较少；而明确责任的法规，问责的制度化的程序的缺失，是“问责制”尚未发挥作用的最基本的原因。

　　用什么来激励官员向“股东”转变

　　在我们的体系设计中，外部监督机制受到的重视远较内部激励机制为多，所以对于国有产权代表的激励机制的思考和探讨就显得意义重大。国有企业的现实状况便是，国有产权代表的身份还是官员。由于官员的剩余索取权与其代表的所有权并不直接对应，因此官员很难有积极性为了搞好国有企业而去选择好的经理并实施监督，反而会去选择愿意“合谋”的“坏”经理以实现个人收益最大化。

　　要想国资委真正像“股东”一样行事，应当尝试革新现有的“股东”与“官员”职能的一统模式。在西方有效的公司治理机制中，立法，执法和考核都不应该是“股东”的职能。立法应该交给人大去做，执法应该交给法院去做，业绩考核应该外包给独立的评估机构去做。国资委将这些以往分散于各部委的职能和相应机构统于一身，严格的说只能作为国有资产管理机构的角色由“政府部门”向“股东”转变的过渡步骤。国资委想只做“股东”，就应该只负责国有产权代表的选拔与任免，再管一些股东该管的重大决策。

　　在确立这一原则时，有一个问题不容回避：收益一旦与风险对应起来，在中国讲求风险规避的官场上能找到这样的官员来做“股东”吗？

　　从理论上讲，到“股东”部门任职的预期收益应当比一般部门要高，因为其承担的风险也大。从激励制度设计的角度看，官员进入其他部门好比买债券，预期会有稳定的收益，风险几乎没有；而进入“股东”部门，负责国有产权代表的选拔和任免，好比买股票，是要获得风险溢价报酬的；而且给的溢价要足够高，才可能吸引风险偏好的人才进入这一部门。经济激励是必不可少的，要实行多劳多得，拿更多的钱就担更多的风险，而且要有竞争和淘汰。这样设计可以让官员中的风险规避者自动退出，而让风险偏好者脱颖而出。

　　此外，给予国有产权代表适当的剩余索取权。除了现阶段还不可缺少的行政升迁激励以外，对股东更有用的经济激励可能是让其分享国有资产的经营剩余，这是根本性的原则。

　　综上所述，在可预见的中长期发展进程中，国有产权的管理将始终是重要而且不可或缺的存在，因此国有产权代表的约束与激励问题对于国有经济的发展与壮大有着关键的意义。  

来源：《经济参考报》叶波 刘澄